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文丰研究 ​房地产开发涉文物法律问题

2021-07-30 05:33澳门真人国际 人已围观

简介房地产中华文明五千年,文物不仅是中华文明留给国人的物质财富,同时也是一笔宝贵的精神财富,承载着国人的记忆,向世界昭示着我国悠久的历史。然而随着我国的城市化进程的不断加快,特别...

  中华文明五千年,文物不仅是中华文明留给国人的物质财富,同时也是一笔宝贵的精神财富,承载着国人的记忆,向世界昭示着我国悠久的历史。然而随着我国的城市化进程的不断加快,特别是最近几年房地产开发的兴起,房地产开发与文物保护时不时成为社会的焦点话题.本文依据相关的法律法规,结合相关的案例,简要分析房地产开发涉及文物的相关法律问题,以期对大家有所帮助。

  一般认为,文物是指人类在社会活动中遗留下来的具有历史、艺术、科学价值的遗物和遗迹。

  根据《中华人民共和国文物保护法》的规定,受保护的文物主要包括六类种:1、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画;2、近代现代重要史迹、实物、代表性建筑;3、艺术品、工艺美术品;4、文献资料、手稿和图书资料等;5、代表性实物;6、具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石。

  可见,我国《文物保护法》规定的受保护文物的范围较为概括,是否为文物,应当依据《文物认定管理暂行办法》的规定,经有关文物行政部门认定后,才能成为文物保护法规定范围内的文物,受国家法定保护。(最高人民法院2020最高法行申5217号案件)

  房地产企业在进行项目筛选时,不可避免的会出现一些开发前景不错,但拟开发项目范围内存在文物的情形,在此类项目中,应当按照相关的法律法规,进行审批和开展文物保护工作,避免破坏文物出现违规受到行政处罚,甚至追究刑事责任。

  文物保护单位的保护范围,是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。我国的文物保护法规定,文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程,确因特殊情况需要进行其他建设工程的,首先,必须保证文物保护单位的安全,其次,需要经核定公布该文物保护单位的人民政府批准,再次,还需要征得上一级人民政府文物行政部门同意,此外,如果系全国重点文物保护单位的,必须经省、自治区、直辖市人民政府批准,并征得国务院文物行政部门同意。也就是说,一般情况下,文物保护单位的保护范围内不得进行房地产开发,例外情形,需通过异常严格的审批程序,几乎等同于禁止了在文物保护范围内进行房地产开发的可能性。

  文物保护单位的建设控制地带,是指在文物保护单位的保护范围外,为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。

  与文物保护单位的保护范围内不得进行房地产开发的情形不同,在文物保护单位的建设控制地带内可以进行房地产开发,但是也需要符合相应的要求,并履行相关的审批手续。首先,房地产开发不得破坏文物保护单位的历史风貌;其次,房地产开发的工程设计方案,应当经相应级别的文物行政部门同意后,报建设规划部门批准。也就是说,依然需要经过严格的审批。

  此外,在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内,不得建设污染文物保护单位及其环境的设施,不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。

  如前所述,文物保护单位范围内的房地产开发的审批程序及其严格,同时在房地产开发中的文物保护,尤其是不可移动文物的保护,也做出了严格要求。

  首先,要求房地产开发,应当尽可能避开不可移动文物,因特殊情况不能避开的,对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。实施原址保护的,房地产开发企业应当事先确定保护措施,报相应的文物行政部门批准,批准同意后,才可以进行开工建设。

  其次,无法实施原址保护,必须迁移异地保护或者拆除的,应当报省、自治区、直辖市人民政府批准;迁移或者拆除省级文物保护单位的,批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除;需要迁移的,须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

  此外,房地产开发企业,针对不可移动文物,无论是采取原址保护、迁移、拆除,所产生的费用,均由企业自行承担,很多情况下,该项费用并非一个小数字,如果涉及的房地产开发企业资金实力薄弱或项目利润不大,不但企业无法获取利润,甚至可能赔钱。

  综上,为了保护文物,我国法律对文物保护单位范围内的房地产开发进行了较为严格的限制,不但需要履行多重的审批程序,还要负责对文物进行保护。因此,在房地产开发项目选择时,应当尽可能避开文物保护单位,尤其是不可移动文物,确需进行的项目,应严格按照相关的法律法规进行实施,否则可能会受到相关部门的处罚,甚至构成刑事犯罪。

  根据现行的土地出让规定,国土资源主管部门供应的土地应当为净地,所谓净地是指,权利清晰、规划条件明确、安置补偿到位、没有纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件的土地。由此可见,国土部门出让的土地虽为净地,但由于并未进行考古调查勘探工作,房地产企业拿到受让土地后,在进行开发建设的过程中,存在挖掘到文物的可能性。

  同时根据《文物保护法》的规定,建设单位在进行大型基本建设工程施工前,应当事先报请对工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。

  根据目前的法律法规,房地产开发的考古审批手续通常采取的是“考古后置”,即在土地出让后由房地产企业向文物部门申请办理考古调查勘探,未发现文物遗存的,才可以开始施工;而房地产企业在拿到土地后,进行开发建设前,才需要报请对工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,如果此时发现受让的土地上存在文物,由文物行政部门根据文物保护的要求会同房地产开发企业共同商定保护措施,具体如何处理,在国家层面并未给出明确的解决方案,在实务中,因此产生纠纷,甚至诉讼至法院,由于没有法律依据,争端迟迟无法解决。(浙江省高级人民法院2018浙行再4号)

  在河南省实施《中华人民共和国文物保护法》办法中,就规定了此种情形解决的方式,可以与房地产开发企业协商后,可以采取另行置换土地或者收回土地使用权、退还出让金,并给予房地产开发企业一定的补偿。

  基于以上,考古后置出现的一系列问题,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》要求,在土地收储时,对于可能存在文物遗存的土地,在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。《河南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见》(豫政〔2015〕66号)规定,国有建设用地使用权出让前,应进行考古调查、勘探。《郑州市人民政府关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》更进一步明确,未进行考古调查、勘探的,不得组织国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让。可以说,逐步确立了“考古前置”制度,由此产生问题的可能性逐步降低。

  如上文所述,目前已经基本确立了“考古前置”制度,但由于技术条件等原因,即便房地产开发企业在取得国有土地使用权前,相关部门已经进行了考古调查勘探发掘工作,但依然存在着一些漏网之文物,开发企业也应当积极应对。

  在进行房地产开发过程中,房地产企业及个人发现文物,根据我国法律规定,应当保护现场,立即报告当地文物行政部门。经文物行政部门考核,需停工的,应立即停工,文物发掘后经批准可以施工的,才能继续施工,遇到不可移动文物的,应综合考虑继续进行房地产开发的难度以及文物保护的成本,积极与相关部门协商,最终确定采取另行置换土地或者退还土地使用权,收取一定补偿等自己可以接受的方式进行解决。切不可,为了进行继续进行开发,对出现的文物,隐瞒不报擅自施工,对文物造成损害的,可能不仅仅是一罚了之,甚至会构成刑事犯罪。

  本文作者:简涛,房地产业务部律师,郑州大学经济学学士、郑州大学法律硕士。

  执业期间,简涛律师先后为河南航天工业有限公司、华润置地郑州有限公司,中国资产管理公司郑州办事处,碧桂园郑州区域公司、康桥地产郑州公司、郑州黄河大观有限公司,万汇投资控股有限公司、河南仁豪实业有限公司、交通银行河南省分行、广发银行郑州分行等企业提供法律服务。曾多次参与房地产项目投融资、项目并购、商业地产运营及商品房开发销售等方面业务,为多家企业提供诉讼和非诉业务。返回搜狐,查看更多

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